3月16日，在四川省广安市广安区烟草服务大厅，广安区卷烟零售店店主刘峰（化名）主动在行政处罚决定书上签了字，并承诺要吸取教训、守法经营。

  就在之前一周，广安区烟草专卖局稽查员在其店中现场查获10条从外地购进的卷烟。按照柔性执法工作流程，广安区局安排刘峰观看典型案例宣传片，向他讲解违法经营的害处。处罚过程依法依规，情理兼备。

  “烟草专卖法律法规，赋予我们烟草专卖行政执法权，但有权不能任性。”广安市局局长刘丹云认为，只有全方位落实柔性执法，拒绝方法简单、方式粗放、态度生硬的执法方式，才能实现宣传、教育、处罚、打击的最佳效果。

  “服务在先，管理在后，以人为本，执法为民”——2013年4月以来，在这一执法理念指引下，广安市局全面推进柔性执法建设，将“理性、平和、文明、规范”贯穿执法全程，彰显了烟草专卖执法新形象。

  数据显示，2014年，广安卷烟市场净化率始终高于四川省动态平均数，违法案件数量同比下降10%，执法服务满意度保持在95%以上。

  管理分类 刚柔两相济

  初犯轻微免处罚，再犯从严不留情，行政处罚刚柔相济，确保了事前预防到位、事中处理恰当、事后转化有力。

  去年5月，得知辖区零售客户游中林的儿子即将高考，前锋区局稽查中队队员成正三私下里捎去了女儿用过的复习资料，把游中林感动得直道歉。

  原来，就在4月份，两人闹了点不愉快。检查市场时，成正三和队友发现游中林店内有非法渠道购进的卷烟。由于情节轻微又属初犯，前锋区局仅对其做了教育劝导、书面预警处理。

  虽然免于受罚，但游中林心里还是不高兴。直到一大摞复习资料放到眼前，游中林才理解了稽查员的“柔情”。他向成正三真诚致谢，并承诺加以整改，不再给烟草部门添麻烦。

  游中林的转变，体现了广安市局转变市场监管方式的成效。

  广安市局副局长彭洪介绍说，2013年启动柔性执法以来，广安市局着重从三个环节探索市场监管转型探索——

  事前做好预防。以“一册（普法漫画宣传册）、一会（片区零售客户座谈会）、一桥（客我连心桥）”为载体，积极做好普法宣传，让零售客户知晓什么是合法行为、什么是违法行为、守法有哪些好处、违法将付出何种代价。

  事中分类管理。对初次轻微违法，实行“首错免罚”，予以书面告诫、限期整改；对一般涉烟违法行为，实行“预警、约谈、处罚、回访”四步法，讲清处罚理由和依据，充分体现柔性执法元素。

  事后分类转化。针对初次轻微违法户，虽然“首错免罚”，但后期每月巡查两次，每半年开展一次重点教育。针对重点监管户，在至少2个月的重点监管期内，每半月至少走访1次。

  “事前、事中、事后环环相扣，对不同类别的零售客户开出差异化‘药方’，确保了事前预防到位、事中处理恰当、事后转化有力。”广安市局专卖科科长宋开林说。

  当然，所谓“初次轻微免处罚”，并不意味着零售客户可以任性胡来。此时，柔性执法“刚性”一面就体现出来。

  除了对再次违法等案件严格处罚外，为提高零售客户违法成本，广安市局于今年2月引入惩戒机制——以广安区局为试点，公布惩戒办法，对“因违法生产经营烟草专卖品被烟草专卖行政主管部门或被其他执法机关处罚的卷烟经营者”，给予组别降档等惩戒。

  “柔性不代表软弱，关键是通过分类管理，既保证法律的威严，又做到以人为本。”在彭洪看来，柔性执法不是对严格执法的动摇与妥协，不是执法力度的松弛，更不是降低执法标准，而是在“维护法律尊严，严格依法行政”前提下，做到管理与服务相结合，实现“预防违法、减少违法、打击犯罪”目标。

  执法有据 处罚不任性

  构建“一细则”、“两办法”、“七制度”柔性执法工作体系，执法更加注重“理性、平和、文明、规范”，实现了执法效果与社会效果的统一。

  以往，零售客户违法违规，烟草专卖执法人员对如何处罚也有苦恼。

  苦恼的不是随时可能爆发的客户情绪，而是自由裁量标准不够清晰，罚或不罚、罚多罚少不好拿捏。这很容易让行政相对人抓住“小辫子”，甚至“上纲上线”。

  事实上，这样的法律风险并非危言耸听，特别是在烟草专卖执法实践中。围绕这一“老大难”问题，广安市局结合柔性执法建设进行了探索。

  2013年年底，在西南政法大学专家团队指导下，《广安市烟草专卖局行政处罚自由裁量权实施细则》出炉，该细则附带了“执行基准表”，对常见的各类处罚权限进行了科学界定。

  “比如对无证经营户，非法经营额100元以上500元以下怎么处罚，500元以上2000元以下怎么处罚，都规定得很详细。”广安市局法规科科长廖加贵说，执法有凭有据，处罚不再任性，执法也就规范、轻松了许多。

  除了“一细则”，广安市局还为柔性执法量身定制了“两办法”、“七制度”，即专卖管理工作考核办法、零售客户分类管理办法，初次轻微涉烟违法行为登记制度、重点监管与转化制度、教育劝导制度，柔性执法回访、宣传、培训、责任追究制度。

  法无授权不可为，法定职责必须为。“一细则”、“两办法”、“七制度”，加上正在制定或试行的行政提醒制度、惩戒管理办法，覆盖执法依据、宣传培训、责任追究、工作考核、后续惩戒等多个层面，构建起了严密的柔性执法工作体系。

  在刘丹云看来，有了这本“明白账”，推行柔性执法就有了坚实的制度保障。

  如今，广安卷烟市场呈现出“一增多两下降”特点，即零售客户举报涉烟违法行为的数量在增多，而行政处罚案件数量和重复违法率在持续下降。

  可以说，不论是从维护烟草专卖制度、打造良好市场生态方面，还是推动执法效果与社会效果相统一方面，广安市局都尝到了柔性执法的甜头。

  2015年，四川省烟草专卖局将调整市场状态列为核心工作内容。具体到专卖领域，“积极转变监管方式”是目标之一。作为四川烟草柔性执法的先行者，广安市局走在了前列。