9月13日国务院正式出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》，全文长达8章、30节、1万多字，而最为关键的仅只3个字——“管资本”。笔者认为，从“以管企业为主”向“以管资本为主”的转变，是一次革命性的跃变，是中共十八届三中全会决定关于国企改革理论的重大突破，是当前深化改革的重要突破口，更是整个《指导意见》的灵魂。

  “国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。”

  国务院发展研究中心前副主任、国企改革研究专家陈清泰将其视为“三大解放”：一是对企业的解放。顶层国有企业进行整体的公司制改制，国家从拥有企业转向拥有资本(股权)，并委托专业投资运营机构持有和运作。这就隔离了政府与企业直接的产权关系，有股东没有“婆婆”，从体制上为政企分开、建立现代企业制度奠定了基础；二是国有资本流动性的解放。国有资产资本化、证券化后，国有投资运营机构的所有权与企业法人财产权分离，这就解脱了国有资本与特定企业的捆绑关系；企业自主决策做强做大、国有资本追求投资收益有进有退地流动。这就构成了相关但不受约束的两个自由度；三是政府在管资本不管企业的体制下，可以站到超脱地位，正确处理与市场的关系，对政府也是一次解放。

  陈清泰认为：“资本化的重要意义在于，它将从根本上理顺长期困扰我们的政府、市场和企业的扭曲关系，化解体制转轨中的诸多矛盾。”“管资本”以后，会使国有资本具有亲市场性，从而保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，使市场在资源配置中起决定性作用。

  从“管企业”向“管资本”的跃变，是历次国企改革实践的积累。掐指算来，国有企业的改革已经进行过三轮，每一轮改革都会伴随思想与行动的突破。

  第一轮（1978－1992年），初步探索阶段。改革重点：“放权让利”、“两权分离”；思想焦点：“姓资姓社”；标杆导向：国有企业从面向计划走向面向市场。1979年7月，国务院先后颁布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个文件，赋予企业自主经营的权利，同时推进利税改革，实现企业放权让利。1979年初，国家在北京、天津、上海选择首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等8家企业进行试点，以“摸着石头过河”的方式，通过一系列试探性改革为后续改革积累经验和教训。1984年，中央明确了增强大中型企业活力为经济体制改革的中心环节，改革的基本思路是沿着所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开。1985年《企业破产法年》草案通过试行，1986年8月3日沈阳市防爆器械厂宣布破产，成为新中国成立后第一家宣布正式破产的国有企业。

  第二轮（1993-2002年），制度创新阶段。改革重点：“现代企业制度”、“战略性重组”；思想焦点：“姓公姓私”、“国有资产流失”；标杆导向：国有企业从传统企业管理迈向现代企业制度。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出国有企业的改革方向：建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。此后，推进国有企业战略性改组，重点抓好一批大型企业和企业集团，以改组、联合、兼并、股份合作等多种形式加快国有中小企业改革改组步伐。

  第三轮（2003-2013年），产权体制改革阶段。改革重点：“出资人制度”、“国有经济布局”；思想焦点：“利益输送”；标杆导向：国有企业从主体地位变为主导地位。2002年11月，中共中央在十六大报告中提出了深化国有体制改革的重大任务，明确要求中央和省、直辖市、自治区，两级政府设立国有资产管理机构，成立专门的国有资产管理机构，改变部门分割行使国有资产所有者职能。2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，统一“管人、管事和管资产”的权力。国有经济布局结构调整进入由出资人主导的新阶段，在分批核定大部分国企主业的基础上，依照有进有退、合理流动的原则，通过联合重组、主辅分离辅业改制等系列举措，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的关键领域、重点行业集中，加快国有经济结构调整步伐，进一步优化国有经济布局，改变国有企业范围过宽、数量过多、比重过大的局面。

  第四轮（2013—现在），改革深化阶段。改革重点：“混合所有制”、“资产管理体制”；思想问题焦点：“政企分开”、“功能分类”；标杆导向：从“以管企业为主”转向“以管资本为主”。“管资产和管人、管事相结合”曾被誉为国资委模式，即通过“管资产”这一履行出资人职责的核心手段，实现对出资企业重要人事安排和重大经营事项的有效监管。但在具体执行过程中，为了实现“管资产”这一艰巨目标，一定程度上出现“管资产”过粗、“管人”过死、“管事”过细的现象，政企不分、政资不分、多头管理、出资人权利分散、无人承担最终责任等现象较为突出。国企高管既是政府官员，又要承担企业家的角色。“整个国企改革30多年的主题就是政企分开，但一直到现在都没有分开。”中国企业研究院首席研究员李锦如此表示。

  政府作为市场的监管者，同时拥有、管理和控制着庞大的国有企业群，成为经济体制诸多矛盾的一个焦点。国有企业再改革的命题不是政府机构如何改进对国有企业的管理，而是要实现从“管企业”向“管资本”的跃变。这次《指导意见》突出“以管资本为主”，并要求从四方面进一步细化：“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变；以管资本为主改革国有资本授权经营体制；以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置；以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。”

  以“管资本为主”的国资委，未来在国家出资企业的治理体系中，只作为“纯粹的出资人”，其功能、目标和职责都应围绕“一个积极开展资本运营和投资的国有股东”来界定，依据《公司法》及公司章程，依据所投入“资本”的多少和比重，有限度地主张权利。

  当然，国资委是国有股东，并非一般股东，而是特殊股东，应当比一般股东拥有更高的前瞻性预见、国际化视野和全局型思维，在保障资本利益前提下，站在国家未来战略抉择高度，以股东身份发挥积极的资本“调整、进退”功能，体现国家的战略意志。如适时减少或退出不具战略地位企业的国有资本，增加或全资投资需要国有资本发挥作用的重点领域、新兴领域、战略领域等。

  同时，实行以管资本为主的改革，意味着“国有企业”也要从多重目标转向以股东回报为主的目标。国有企业首先是企业，要“真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体”，充分激发和释放企业活力，提高市场竞争力和发展引领力。

  《公司法》或许曾是国有企业最为忽视的法律，从“管企业”向“管资本”跃变，《公司法》将会成为最重要的法律。但国企改革是难度最大、争议最多的改革，历来都是一个逐步探索的渐进式实践过程，不应指望毕其功于一役，更不会一蹴而就！