根据国务院发展研究中心课题组2010年一个研究报告，如果每年能推动农民工市民化1000万人口，中国经济增长速度可以提高1个百分点，同时促进我国经济从投资驱动型向内需驱动型转型，还有利于缩小城乡和城市内部居民收入差距、提高城市规模经济效益和增加人力资本积累速度。

  ■ 陈杰 上海财经大学不动产研究所执行所长

  2015年12月下旬的中央经济工作会议提出要加快“农民工市民化”，使得农民工市民化这个命题又一次成为经济政策与媒体舆论的焦点。其实，关于农民工市民化的命题，伴随着上世纪90年代中国出现大规模城乡劳动力流动之后，国内学界很早就开始有大量研究和激烈的讨论，并进入了政策讨论议程。2012年十八大报告中已经明确提出过要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。

  其实就国际城镇化的经验来说，农业转移人口的市民化就等同于城镇化。但在中国特色的城镇化模式下，出现了大批在城市打工但不能在城市定居的农业转移人口，这就是所谓的农民工。根据国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年全国农民工总量为2.74亿人，其中外出农民工1.68亿，本地农民工1.06亿。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也指出，“目前农民工已成为我国产业工人的主体”。然而，“受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务”。根据国务院发展研究中心课题组2010年一个研究报告，如果每年能推动农民工市民化1000万人口，中国经济增长速度可以提高1个百分点，同时促进我国经济从投资驱动型向内需驱动型转型，还有利于缩小城乡和城市内部居民收入差距、提高城市规模经济效益和增加人力资本积累速度。国务院发展研究中心2011年的一份报告还测算了农民工的市民化成本，认为农民工市民化的政府支出约为8万元/人（2010年价格水平）。中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告（2012）》则认为，中国农民进城人均成本13万，政府每年需要投入6500亿。

  农民工市民化不能过于功利化

  农民工市民化是城镇化的攻坚战和最后一公里。然而，遗憾的是，政府关于农民工市民化的态度似乎过于看重农民工市民化的经济效益，带有比较明显的“生产主义”(productivism)色彩，工具性比较强。不少时候，政府对于农民工市民化的政策给人的感觉是，反复权衡得失、做成本收益分析，过于精于计算。当政府在农民工市民化中可以看到的潜在收益大于现实可见的成本时候，才有热情推动农民工市民化，反之就缺乏动力，经常忽视。如根据中国社科院的《中国农业转移人口市民化进程报告（2012》，按照课题组从公共服务、经济生活、文化素质、政治权利四大方面来构建的农民工市民化进程指标，近年来我国农民工市民化进程是停滞不前的，甚至不少地方出现倒退。该报告主笔认为，我国农民工市民化受阻的主要原因是，实现市民化后无差别的社会福利待遇将给地方政府带来较大的财政压力，这也是城市户籍制度改革举步维艰的根本原因。

  在这个背景下，政府推动农民工市民化的热情时断时续，时高时低。2015年末中央经济工作会议出现了如下引人注目的表述，“要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场”。也许中央政府对这段表述的本意并不是把农民工市民化与房地产去库存联系在一起，更加合理和全面的解读是建立一个健康的、能满足新市民住房需求、有公租房覆盖非户籍人口的住房制度是完成农民工市民化的前提条件之一，但很多地方政府在推进农民工市民化多年停滞、进展缓慢之后忽然一夜之间又产生了很大兴趣和热情，不能不说因为农民工市民化给了地方政府新的明确的短期政绩激励有关。

  把农民工市民化与经济收益联系起来并非不可取，农民工市民化的成本也是需要大量细致研究，但作为一个已明确定位执政目标是实现“共享发展”的政府，如果站在过于功利化立场和局部利益角度来看待农民工市民化这件事，则会陷入一个严重误区，也使自己的权威性和合法性受到质疑。

  到底什么是农民工市民化

  到底什么是农民工市民化呢？综合学者的相关研究，笔者以为，所谓农民工市民化，至少有五个层面的含义：

  第一，农民工在城市生产活动中可以被正规城市劳动力市场所容纳、认同和保护。在工作中同工同酬，不受户籍和身份的歧视，也可以接受到专业的职业培训。

  第二，农民工在城市福利体系中可以与本地市民一视同仁地享有基本公共服务。从子女教育、医疗到养老，公正公平地纳税、参保和享受保障，不被拒绝，也无需特殊照顾，没有特别的差别化待遇，摘掉身份标签。

  第三，农民工在城市政治生活中与本地市民一样享受依据宪法应该有的各项政治权利。从社区治理到城市管理，都是城市中平等的一份子，对城市重大公共事务，有与本地市民同样权重的发言权。农民工可以不受隔阂地参加各种社会活动和文化生活。

  第四，农民工在城市居住生活中不被隔离和排斥。农民工可以与本地市民和谐融合地在一起居住，不被局限约束在“城中村”或“贫民窟”，住房市场不存在对农民工的进入屏障。

  第五，农民工群体在谋生职业、社会身份、人力资本、文化素质、心理心态和意识行为上完成从农民向市民转换的过程，既抗拒“被边缘化”，也拒绝“自边缘化”，在政府和社会的共同帮助下积极主动地适应城市文明和城市的社会交往方式。

  如果笔者对农民工市民化的以上理解大体正确，可以得到一个推论，过去讨论中始终纠结在农民工流入地城市该给不给农民工户籍，是一个十分片面的视角。农民工市民化应是全方位地融入城市社会，取得完全的市民身份，与其他市民并无二异。城市里的居民或许不可避免因为收入、财富、地位和职业等后天差别而划分出形形色色的不同类群，但不应该存在农民工这种因为出身而终生带上的具有强烈隔离色彩的身份标签。

  农民工市民化首先是一个权利

  不少社会学者提出，“农民工”及密切相关的“流动人口”、“外来人口”，这些特殊的身份之所以在中国城市社会中能长期存在，不仅仅是中国存在城市户籍制度限制这个表面原因，更深层次原因是中国长期经济与社会发展中，公民的很多权利是外生的、由政府来决定，而不是内生的、公民与生俱来的。更具体一点，需要思考一下，一个中华人民共和国的公民，是否有到任意一个城市进行定居、使用该城市空间满足个人生活和发展、分享城市发展和参与城市管理的权利。很长一段时间中国人是没有城市空间权利的，农民迁居到城市和城市之间流动都是非法的，到本世纪初也还是要暂住证的，否则就可以被强制遣返的。即使现在，外来流动人口在很多城市也还是要办临时居住证。也就是说，中国人对一个中国城市的空间权利不是天然默认有的，而是需要经过政府批准和认可的。

  法国哲学家和城市社会学家亨利·列斐伏尔认为，城市作为空间生产(production of space)的结果，包含三个层面的空间构成：一是物质性的空间实践(spatial practice)，二是精神性的空间的表达(representation of space)，三是物质性与精神性相统一的表达的空间(representational spaces)。相对应，城市空间权利也分为迁移权、城市社会生活参与权和包括社会福利保障权在内的完整的市民权。

  迁移权是联合国宪章明确的公民与生俱来的基本人权，在中国也已经受到尊重，所以就农民工而言，到任何一个城市工作就业的权利已经基本受到保障。但中国的农民工由于就业在非正规劳动力市场为主、居住大多局限在工棚简屋或城中村、政治权利和公共事务表达权更是没有机会使用，其城市社会生活参与权是十分不完整的，其市民权更是基本不被认可。

  但相对天然赋予的迁移权，市民权则要复杂很多，是否自然获得还是需要政府授予，存在很大争议。市民权的一个焦点是福利保障权。20世纪早期很多国家认为，公民的福利保障不是公民自身的权利，而是政府为了经济发展或出于统治动机而实施社会维稳政策所附加带来的。如按照日本法学界的说法，公民福利称为“反谢利益”，带有恩赐的意味。在东亚很多执政党中至今十分流行的生产主义福利观(productivism welfare)，即认为一切福利保障的出发点是为了有助于发展经济，无助于发展经济的福利保障应该废除，因为发展经济是政府合法性的根本。

  但越来越多的政府已经迈过这个发展理念的初级门槛，把社会全体的进步发展而不是少数人的经济增长作为发展目标。中国共产党也在十八大报告中明确提出，“始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”，在十八届五中全会公报中提出“坚持共享发展，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”，和强调“注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会”。

  由于农民工不能定居在城市，不仅极大抑制了国内消费潜力，并让宅基地和家乡盖房形成了大量资源浪费，更是造成了上亿家庭分裂不能团聚，数千万留守儿童在农村，已经造成了大量的悲剧。在《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也明确承认，“城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。”从这个角度看，农民工市民化不仅是实现十三五规划所提出的共享和包容性增长的必要前提，更首先是一个权利问题，是落实长期为城市建设做过贡献的农民工本身就应该有的市民权，而不是一种赏赐和恩赐。

  基于权利视角的

  农民工市民化问题

  如果把农民工市民化作为一种市民权的落实来看，政府应该做到以下几点：

  一、主观意识要大转变，将农民工市民化当作政府非做不可的法定责任义务，而不是可做可不做的政绩任务。对农民工市民化持之以恒，坚持不懈，不算计，不功利化。可以理解部分城市的地方政府在公共服务提供能力不足的时候，对农民工市民化推动有所欠缺，但应该是政府已经尽职尽责之后的暂时无奈，才可原谅。

  二、以农民工进城定居需求引导供给，不人为设数量限制。政府对城市人口规模的单方面规划往往是失败无效的，供给必须跟着需求走，而不是反过来以供给卡需求。对无法及时保障农民工市民化需求的城市，相关的城市政府应该带着一种愧疚，借当前中央号召的供给侧结构性改革发力，提高城市管理水平，尽快补上公共服务提供能力不足的这块短板。最切忌一些城市的地方政府骄横地以供给能力卡需求，扼杀压制农民工进城市民化需求，甚至提出城市人口控制目标，首先就把农民工视为负担，用各种非人性手段驱逐农民工。

  三、尊重农民工在市民化中的居住地选择意愿。中国区域经济发展和城市体系存在严重不平衡，大量农民工向往东部沿海大城市定居和市民化，不愿意去往中西部城市定居。政府应该尊重这种需求，这是城市发展的最基本规律在作用，当土地指标还在政府控制之中时候，土地资源的区域指标配置需要配合人口流向，而不是企图用土地指标引导人口流向，那注定是失败的。

  四、尊重农民工的非本地定居化意愿。市民化不等于定居化，而是一种在哪个城市都可以平等享受市民权的权利，根本本质是公共服务均等化。当农民工缺乏在当地定居意愿时候，需要给予尊重。大多数农民工技术单一，跟着产业走，产业往哪里走，人就去哪里。为了化解一些城市房地产高库存的短期私利，片面鼓励农民工在本地买房和定居，即十分危险，也会降低劳动力市场流动性，也损害产业结构转型，对中国整体经济发展不利。解决农民工市民化中的住房问题，更加有效的是扩大公租房覆盖范围和建立灵活廉价的私人租赁住房市场。

  五、尊重农民工的非市民化意愿。国务院发展研究中心课题组2011年的一份实地问卷调查报告发现，虽然农民工市民化意愿强烈，但80%以上的农民不愿意以放弃承包地和宅基地的方式来换取城镇户口。有评论者认为，农民工不愿意以土地权利交换城镇户籍的福利，是目前户籍制度改革农民工市民化进程中遇到的最大问题。但在城市没有给农民工足够发展机会和福利保障体系信心之前，应该尊重农民工的非市民化意愿，不能强迫农民工市民化，包括不能强制性逼迫农民集中上楼式的伪城镇化。

  结语

  城镇化应该以市民化为导向，以提高户籍人口城镇化率为城镇化进程考核目标。市民化的核心关键是农民工及所有外来移民在任何一个城市都能够享受基本的公共服务。2015年12月末中央城市工作会议指出，“推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。由此可见，农民工市民化问题是解决“三农问题”的根本途径和农村城市化最终落脚，也是中国城镇化最艰巨的攻坚部分。

  终极来说，农民工的市民化意味农民工完整地融入到城市社会之中，有定居权和市民权，社会身份不再被标签化为只有生产功能没有生活权利的打工者而是作为具有完全市民权的新市民，这样的城市才是包容性的、共享的和有人性城市，这样的城镇化才是完整的和完成的。反言之，如果农民工不能市民化，则意味着农民工在城市社会被边缘化、被排斥，意味着在城乡之间长期固有的二元化之上又出现了城市内部的二元化，所谓双重二元化，这种城镇化是不完整的、半城市化或伪城市化，不仅严重损害了经济效率和降低了潜在产出，也蕴含极大的长期社会风险。

  但对待农民工市民化问题不能功利化算计，首先要从权利视角去看待。让农民工市民化不是一种恩赐，而是还给他们本应有的权利。早还比晚还好。等新生代农民工自己起来抢夺市民权的时候，社会代价就会非常大了。