熊海鸥　　

　　《食品安全法》实施至今已四月有余。记者调查采访发现，尽管新出台的《食品安全法》有了较大改革和提高，但在中国特有的中小食品企业、小作坊扎堆的市场情况下，各监管部门分段监管、自上而下的食品监管行政执法体系，使得执法部门“疲于奔命”，收效甚微，小食品企业四处游击遍地开花。如何从根本上扼杀食品安全问题将是一场长期持久的战争。 

　　异地监管执法难

　　平行管理惩罚弱

　　同一品牌的食品几个月内被多次“点名”，这在市场监管执法中不算是新鲜事。

　　记者连线曾上过黑名单的甘肃一家食品生产企业，这位不愿具名的市场负责人透露，因同一款食品重复上黑名单的生产企业不在少数。“一般会接到当地监管部门的通知，然后由当地监管部门进行整改。”该人士解释，“整改就是交钱，不会因为下架食品而停产。”

　　据甘肃某市场监管部门内部人士向记者介绍，通常对于下架食品，生产企业在外地的，当地工商部门除了清查本地销售的本批次产品外，没有权利对同一批次进入外地市场的产品进行监管，但会发函到外地相关部门，由生产地的工商、质监部门重新审查、检验食品生产企业生产的食品，并根据销售清单监督生产企业召回问题食品。

　　流通与生产领域的相对“脱节”与目前食品监管体系有关。按照规定，生产企业划归质监部门监管；而食品进入流通领域后由工商部门监管；同时，餐饮服务又划归卫生部门管理；农产品生产及部分销售行为则归农业部门监管……在具体的流通消费领域还有更细致的划分。由于这些部门是平行管理，在查出不合格食品后，其协同监管的模式往往会造成生产、流通、消费领域惩罚各自为阵的局面。

　　交叉地带多头管

　　真空地带无人管

　　窥一斑可观全貌。这一细节也从侧面衬托出在处理同一件食品安全事件时各部门分段监管下的现状。

　　今年6月1日《食品安全法》正式实施，该法规进一步明确了实行分段监管的监管体系。即按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅。

　　农业、卫生、质监、工商、食药等十多个部门涉及到生产、加工、流通和消费等各个环节。一旦有一个环节监管不力，整个行业就会出问题。不过，这种交叉管理也容易导致部门管理资源的浪费，使得相关部门的监管疲于奔命但收效甚微。

　　全国政协委员及律师施杰曾在接受媒体采访时表示，有些食品安全问题并不明显属于生产、流通、消费等哪个具体环节，每个部门都认为不属于自己的范围而不去监管，就会出现监管空白。

　　就连执法人员有时也感到困惑。按照规定，食品店归工商监管，而在商场、超市、有形市场外现场制售的食品行为归卫生部门管。有人戏称，多头监管犹如“九龙治水”，越治越乱。打个比方，一个卖糖葫芦的，如果一只脚踏进食品店，一只脚在店外，就会有是归工商还是卫生监管的争议。

　　另外，目前还没建立起一套可供各个监管部门共享的食品安全曝光网络平台，一般采用异地发函通告协管的方式。经记者调查了解，有时候生产企业的主管相关部门并不能及时了解外地销售的问题食品的情况。公共平台的缺失相对容易导致一些生产企业“漏网”，致使源头上完全杜绝问题食品成为奢望，于是不合格食品源源不断地流入流通、消费领域，这反过来又增加了流通消费领域监管部门的执法成本。

　　分段监管与垂直监管

　　优劣争议十年之久

　　分段监管还是垂直监管？这个问题在国内已争议了10年之久。在英国，食品安全问题由一个部门全程监管，实行首问负责制，谁先接手，最后由谁负责。被认为食品最安全的美国，实行的也是“农田到餐桌”的一揽子管理；如农业部管肉类禽蛋，就从饲养场一直管到居民餐桌上的成品；食品药品监督管理局管除肉蛋外的其他一切食品。一旦出现重大食品安全事故，这种垂直管理就能直接一查到底，减少中间沟通协调环节，降低行政执法成本。

　　此次《食品安全法》中，新规规定了国务院设立食品安全委员会统筹协调各部门安全监管工作。相关法律人士认为，设立食品安全委员会的初衷是好的，但也只能算是当前体制下的一种变通，问题可能依然没有解决，有些部门没有高层协调机构，很难具备与其他相关部门协调问题的能力。

　　有部分专业人士认为，垂直管理能够明晰责任人，从源头上落实执法力度。而分段管理模式下形成的属地化管理，容易因地方保护主义而造成执法部门与企业间的利益勾结。网上就曾出现过“国内19省区1144名县级药监局长的一封公开信”，呼吁保持药监系统省以下垂直管理。

　　更有人呼吁，应该整合这些执法部门实行一个大部制管理下的食品安全监管体系，一管到底，但是这也面临着人员庞大、机构复杂的问题。

　　全国政协委员、农工党成员谢天佑在媒体上就曾公开表示，问题不在于是垂直管理还是属地管理，垂直管理并不能真正解决地方保护主义，应该建立执法责任追究体制，对失职的部门和官员严肃追责。

　　据悉，一些地方已开始认识到改革的必要性。深圳就准备构建“大食品”安全监管体制，将原质监、工商、卫生部门的生产、流通、餐饮服务的食品安全监管责任统一划归到新成立的市场监督管理局。在这种食品监管体制下，其食品安全的生产、流通、消费将由一个部门监管，改变了食品在种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费四个环节分段监管的状况。

　　海量小作坊使监管不堪重负

　　被动执法现尴尬

　　相关资料显示，中国食品生产加工企业共有几十万家，其中约80%是10人以下的小作坊。这还只是冰山一角，还不包括餐饮行业街道上随处可见的小摊贩及无证无照的地下加工厂。

　　对这些企业的监管涉及到生产、流通、消费等几个环节。每个环节的监管部门都至少面临着庞大的几十万生产厂家产品的管理，这就客观上造成监管部门被动执法的局面。而整个监管体系更由于地方保护主义，以及缺乏一个全国统一有力的共享平台来整合资源，往往变成一盘散沙，不得不各自为战。

　　面对如此庞大的监管工作量，各地的质量监管部门难免不堪重负，以致形成了由曝光之后再去被动管理，甚至是被动管理也难以做到的尴尬局面。