改革开放以来特别是应对国际金融危机冲击以来，我国地方债急剧膨胀，已经引起各方面广泛关注。地方债既涉及财税体制，也涉及金融体制，不仅是经济问题，而且也是社会和政治问题。

  地方债究竟有没有风险、有多大风险？如何化解地方债风险、防范引发各种危机？这一切问题，都需要我们给出回答。

  有无风险

  地方债的风险问题，首先引出的话题是，地方债究竟有没有风险？

  这可以从两个方面判断：一方面，地方债风险总体上可控。

  仅从债务规模角度难以判断地方债有没有风险，判断的依据应是地方政府的债务偿还能力。我国国民经济和财政收入已保持了30多年的快速增长，地方政府财政实力不断增强。2001年－2013年间，我国GDP、财政总收入、地方财政收入的平均增长率分别为10%、20%、20%左右，无论是中央还是地方政府综合财力的强劲增长势头并未减弱。近两年我国对地方债存在的潜在风险相当重视，出台了相关管理规定，总体风险有所控制。对照欧盟“马斯特里赫特条约”两个临界值指标，我国政府债务余额占GDP的比重没有超过60%，财政赤字占GDP的比重没有超过3%。

  另一方面，地方债急剧膨胀带来的风险隐患不容忽视。

  据国家审计署数据，2008年地方债余额约为3.2万亿元，2010年增加到10.7万亿元，2013年6月底更是达到17.89万亿元，如此巨大的偿债规模使地方政府面临巨大的债务压力。这还没有包括2009年－2014年中央代地方每年发行的债券(2009年－2011年，每年额度2000亿元，2012年增至2500亿元，2013年增至3500亿元，2014年增至4000亿元)还本付息，没有考虑我国总债务水平，也没有考虑当前我国经济增长的下行压力。

  据中国社科院课题组研究，2012年末我国非金融企业部门债务余额72.12万亿元，占GDP的比重为139%，超过经济合作与发展组织国家90%的阈值。2007年－2011年，我国总负债从119万亿元增加到242万亿元。2012年全社会债务规模达到110多万亿元，占当年GDP的215%，总债务水平比其他金砖国家不包括南非都要高。由于我国各地方经济发展状况差异较大、部分地方政府信用意识不足，有的省市负债率和债务率已经偏高，有的市县依靠本级财政能力很难按期履行偿还责任，局部地区和个别融资平台局部违约风险有所加剧。在经济形势向好情况下，地方债没有问题。如果经济形势下滑过多，地方债风险就会凸显出来。

  有何风险

  地方债规模巨大带来的第二个问题是，究竟有什么风险？这突出表现在三个方面。

  一是期限错配严重。据国家审计署数据，截至2013年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中逾期债务10513亿元；2014年到期应偿债务23970亿元，占地方债余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。2015年－2016年地方债到期比重则分别为17.06%和11.58%，今后三年需偿还超过一半(50.53%)。

  按照银监会统计，地方政府贷款中54%的期限在五年以上，大量地方债将进入还本付息期。以2010年地方债为例，2014年到期偿还占9.28%，2015年占7.48%，2016年后占30.21%。有专家根据模型预测，地方政府2014年后将出现资金缺口(地方可支配收入-地方支出-还本付息)；2015年后将会出现绝对的资金缺口(地方可支配收入+新增债务融资-地方支出-还本付息)。据国家审计署2014年6月24日报告，2013年6月底至2014年3月底，九个省本级为偿还到期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。

  二是个别地方债台高筑现象普遍。据国家审计署数据，至2010年底，在省、市、县三级政府，除54个县(区)没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务。至2012年底，有3个省级、99个市级、l95个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、l48个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。截至2013年6月底，全国省、市、县、乡四级政府负债分别为3.42万亿元、7.29万亿元、5.04万亿元、0.36万亿元，其中市、县两级政府负债超过12万亿元，占地方债总量的80%以上。在地方政府负有偿还责任的债务余额中，逾期债务1.15万亿元，逾期债务率超过10%。

  三是地方债风险传染效应更为明显。前两年，由于传统银行信贷收紧和土地出让收入减少，一些地方政府开始尝试通过银行表外业务、财务公司、信托公司、保险公司、基金公司、金融租赁公司，甚至民间集资等“影子银行”渠道融资，地方政府除了显性债务外，实际上还存在着较多隐性债务，目前已进入集中兑付期。相比传统银行信贷，此类融资成本更高(通常比从银行举债成本高10%以上)、产品设计复杂、直接债权人分散，“刚性兑付”现象突出，风险防范化解手段不足。一旦出现偿付困难，地方债局部违约风险传染效应更强、波及面更广，化解地方债风险的难度更大、成本更高。

  风险多大

  地方债的第三个问题，是地方债究竟有多大风险？地方债的风险在我看来，主要集中在三个领域。

  一是爆发区域性财政风险。

  很多人认为地方各级政府掌握大量国有资产、资源，在目前财政体制下，地方政府又不能破产清算，中央财政不可避免成为“最后支付人”。这未免有点盲目乐观。考虑到举债地区的普遍性、部分地方债务负担的严峻性，以及偿债来源对土地财政的高度依赖性，地方政府负债的偿付风险以及由此诱发的金融风险和政府信用风险仍不可小觑。受宏观经济增速放缓、地方财政增速回落以及房地产市场调整等因素影响，一旦累积的债务风险超过地方财政承受能力，信用链条就有可能断裂，爆发区域性财政风险。

  二是引发系统性金融风险。

  地方债主要来源于银行等金融机构的间接融资，地方债与银行等金融体系风险直接关联程度较高。债务违约和兑付危机最终都会形成银行等金融机构的不良资产，区域性财政风险与系统性金融风险互为因果、交织关联、循环影响、叠加蔓延。当地方债规模和“借新还旧”展期超过一定极限后，金融危机的“多米诺骨牌”就会倒塌。巨大债务不仅使地方政府陷入财政困局和债务风险当中，还不可避免转化为区域性、系统性金融风险。

  三是诱发经济和社会政治风险。

  可以毫不夸张地说，目前，地方债风险已经成为威胁我国经济持续发展、社会稳定和政治安全的重要因素。如果严格金融规则，不少地方债已经无法依靠“借新还旧”展期。如果按市场化要求，一些地方政府实际上已经破产。过高的地方债直接推高土地和楼市价格，难以偿付的地方债也给银行等金融机构带来不良资产等风险敞口。巨额地方债的背后，实际上是政府信用的隐性担保，地方举债融资普遍不考虑偿付责任以及所造成的后果，“只管借，不管还”。企业和事业单位把最终偿付责任转嫁给政府，下级政府把最终偿付责任转移给上级政府，地方政府把最终偿付责任转推给中央政府，上届政府又把最终偿付责任延迟给下届政府，“击鼓传花”。一旦地方债风险爆发，只能廉价变卖国有资产、或者由上级政府乃至中央政府兜底，最后只能通过债务重组、货币贬值转嫁债务负担，由全国人民集体买单。因此，地方债风险集聚、积累到一定程度，地区性风险就有可能演变为区域性、全局性、系统性风险，就有可能损害政府公信力，恶化社会信用环境，诱发经济危机和社会信任危机，最终拖累经济可持续发展、影响社会稳定、威胁政治安全。